Resenha
Um livro a favor do pedágio
Por Neuto Gonçalves dos Reis*
Prática mundial quase
cinqüentenária, mas que só aportou no Brasil no início da década de 90, a
concessão de rodovias ressentia-se da escassez de literatura nacional sobre o assunto. As
poucas exceções conhecidas são o excelente livrete “A
‘privatização”das facilidades rodoviárias do Brasil” (Geipot 1994), do
saudoso Lycurgo Almeida, brilhante técnico do Ministério dos Transportes, raros estudos
do IPEA, apressados anais de congressos, como os promovidos no passado pela Aneor e pelo
Fórum dos Secretários Estaduais de Transportes e alguns trabalhos acadêmicos realizados
sob encomenda das concessionárias ou de sua associação.
Neste sentido, o luxuosíssimo
“Concessões de rodovias: mito e realidade”, do engenheiro e ex-deputado
paulista, Kal Machado, editado pela Prêmio Editora Ltda., com suas 224
páginas formato 30x22,5 cm, impressas em papel couchê de alta gramatura, em quatro cores
e encadernado em capa dura, representa uma importante contribuição para a discussão do
tema.
Destaque-se que Machado não esconde
suas ligações com instituições ou pessoas responsáveis pelos modelos de concessões
adotados em São Paulo. Militante do PSDB, o autor é diretor da CDHU e especialista em
Marketing. Talvez, por força do hábito, não hesita em atribuir a baixa popularidade do
pedágio em São Paulo à ineficácia da estratégia de comunicação do governo e à
falta de experiência em comunicação e marketing das concessionárias, todas
ex-empreiteiras.
Apesar disso, trata-se de uma obra
abrangente que, mesmo sem esgotar o assunto, aborda com clareza e concisão os
aspectos mais palpitantes da questão, como a experiência mundial com as rodovias
pedagiadas, os vários modelos de concessões, critérios para fixação de tarifas, a
evolução do negócio no Brasil, a reação da sociedade à cobrança das taxas de
pedágio etc.
Do portorium romano ao
pedágio moderno
Segundo o autor, a origem do pedágio
remonta à antiguidade. Há notícias de cobrança da utilização das vias que ligavam a
Síria à Babilônia no século 4 ac.
Os imperadores romanos praticavam o portorium,
tarifa sobre o valor das mercadorias que transitavam pelas estradas.
Na Idade Média, os monarcas e senhores
feudais franceses praticavam o peage, para aumentar suas rendas.
Em 1286, a monarquia britânica
instituiu a tarifação da ponte de Londres. No mesmo país, em 1706, uma série de leis
passou a permitir a criação de empresas para explorar o pedágio.
Na América, os incas já praticavam o
pedágio antes da descoberta do continente. As experiências mais modernas começaram nos
Estados Unidos em 1645, na ponte de Newbury-MA. Em 1830, havia cerca de 7 mil quilômetros
de vias pedagiadas no estado de New York e mais 4.000 km na Pennsylvania. Mas o negócio
entrou em declínio a partir de 1850, com o avanço das ferrovias.
No Brasil, embora existam registros de
concessões no século XIX, o pedágio foi instituído pela Constituição de 1946, que
incluiu no artigo 27 taxa destinada a indenizar despesas de construção, conservação e
melhoramento de estradas.
Reino Unido: o “pedágio
sombra”
Machado levanta o estágio atual das
concessões em alguns países escolhidos, como Inglaterra, França, Itália, Espanha,
México, Estados Unidos, Chile e Argentina.
Segundo a autor, a transferência do
poder público para os usuários dos encargos de construção, ampliação e manutenção
do sistema rodoviário, por meio da cobrança de pedágios, passou a ser tendência
mundial nos anos 1990.
Um dos exemplos mais marcantes teria
sido o dos Estados Unidos, onde o TEA 21 (Transportation Equity Act for the 21st
Century) prevê a instalação de novas praças de pedágio em rodovias estaduais a
partir de 2.003.
Também a Alemanha, famosa pelas suas
excelentes rodovias pavimentadas com concreto e pela resistência à cobrança de
pedágio, estará introduzindo o sistema a partir de 2.003, valendo-se de avançada
tecnologia. Todo o deslocamento dos veículos será controlado por sistema de satélite
GPS.
A lista dos adeptos do pedágio inclui
ainda Japão, Rússia, Malásia,China, Paquistão, Cingapura, Hungria, Filipinas e
integrantes da Comunidade Européia.
Mesmo tendo sido o precursor do
processo das privatizações, o governo inglês adotou por longo tempo uma postura
contrária às concessões de rodovias. Só em 1993 foi implantada a primeira estrada
concedida no país, a Birmigham Northern Relief Road.
O governo britânico usa um mecanismo
muito semelhante ao que era adotado pela Prefeitura de São Paulo para os ônibus urbanos,
no qual o valor recebido do usuário é diferente do preço pago ao concessionário.
A concessionária é remunerada por um
“pedágio-sombra”, enquanto o pedágio real destina-se à constituição de um
fundo.
Alguns contratos adotam o regime DBFOT (Draw,
Build, Operate, Finance and Transfer), no qual o operador projeta, constrói,
opera, financia a estrada e, no final do contrato, devolve-a ao governo.
Espanha: muitos atrativos
Embora a legislação espanhola permita
a exploração de pedágios desde 1953, somente em meados da década de 60 as concessões
vieram a florescer, graças ao Plano Nacional de Autopistas, que oferecia muitos
atrativos para a empresas:
a)
Isenção de impostos na compra das ações das concessionárias;
b)
Garantias do governo para empréstimos obtidos no exterior;
c)
Seguro contra variação cambial das dívidas;
d)
Possibilidade de depreciação do investimento;
e)
Subsídios nos primeiros anos de operação em forma de dinheiro o vantagens.
De 1964 a 1980, foram concedidos 3.000
km de vias expressas. Em 1982, o governo socialista aboliu o plano de concessões, os
benefícios às concessionárias, assim como seguros cambiais e garantias de empréstimos,
e criou uma estatal para coordenar o sistema de rodovias.
Atualmente, a rede concedida compreende
2.000 km de rodovias, operadas por oito concessionárias, das quais seis são privadas e
duas pertencem ao Estado. O sistema de concessões praticado na Espanha é misto, sob
intensa regulamentação. O poder público tem grande participação nas concessionárias,
não só por meio do controle acionário, mas também por meio de um delegado nomeado por
decreto e encarregado de acompanhar as atividades dessas empresas.
As tarifas são definidas pelo governo,
e os reajustes baseiam-se em índices oficiais. Há também rigoroso controle sobre as
origens dos recursos a serem investidos. Geralmente, 10% devem ser cobertos com recursos
próprios, até 40% por financiamento interno e pelo menos 50% buscados no mercado externo
(estes recursos gozam de desconto de 95% de impostos).
As concessionárias voltaram a gozar de
incentivos fiscais, aval do governo para recursos externos e congelamento de câmbio.
Podem também ser subsidiadas a fundo perdido por meio de antecipação reembolsável de
receitas.
O governo tem 28,8% de participação
nas concessionárias, seguido dos fundos de pensão (21,1%), bancos (16,4%), das empresas
construtoras (12%) e outros acionistas (21,7%).
França: sociedades de economia
mista
O instituto da concessão de pontes e
rodovias a sociedades controladas pelo poder público foi estabelecido em 1995 e
aberto à iniciativa privada em 1970. Foram então criadas quatro sociedades, nas quais os
recursos privados não chegavam a 10% dos investimentos e que acabaram sendo incorporadas
pelo governo entre 1982 e 1986.
Compreendendo 5.726 km de vias
expressas com VDM superior a 25 veículos por dia, a rede concedida francesa é
gerida por nove empresas, das quais oito são de economia mista controladas pelo poder
público (Área, ASF, Escota, SAPN, Sanef e STMB) e apenas uma, a Coferoute, responsável
por 700 km da malha, é privada.
A harmonização dos pedágios é
ditada pela entidade pública ADF – Autoroutes de la France, que detém
34% do capital das empresas. O governo garante 75% dos empréstimos feitos no exterior
pelas empresas de economia mista e 40% a 70% dos recursos tomados pela concessionária
privada.
As receitas de pedágio respondem pela
metade da construção, manutenção e operação da rede federal, de 36 mil km, enquanto
a rede total chega a 900 mil quilômetros.
O modelo francês caracteriza-se pelo
pragmatismo, relação de confiança entre os parceiros e a participação de grandes
empresas, estimulada pelos incentivos econômicos.
O sistema usa parte da lucratividade em
trechos isolados para garantir o equilíbrio da malha explorada pela concessionária. Há
ainda mecanismos para eqüalizar os recursos entre as concessionárias.
Itália:
Berço da primeira rodovia construída
sob regime de concessão, em 1925 (a Milano-Lagi), a
Itália possui 6.175 km de vias
expressas concedidas, gerenciadas pela SPA Societá Autostrade, de economia mista,
com 51% de ações estatais. Deste total apenas 3.200 km são concedidos a outras
administrações públicas e particulares (vias de menor importância). A construção e a
manutenção das rodovias são financiadas pelo pedágio.
Desde 1950, o conceito adotado é o de
arrecadar recursos para conservar não uma única rodovia, mas uma malha completa, por
meio de subsídios cruzados, ou seja, receitas transferidas de uma estrada para outra.
Apenas uma entre as 25 concessionárias
italianas (a que explora o trecho de Turim a Milão, de 127 km) é privada. As restantes
contam com capital público e apoio de organismos regionais ou locais.
O princípio geral (nota do resenhista:
desrespeitado na maioria das concessões brasileiras) é que as tarifas do pedágio não
devem exceder os benefícios resultantes da sua cobrança. Outro princípio, semelhante ao
francês, é a busca da uniformização do sistema de cobrança para toda a rede.
México: o grande fracasso
Prevista pela legislação mexicana
desde 1926, a concessão de rodovias só deslanchou em 1988, por meio do ambicioso Programa
Nacional de Autopistas Concesionadas. Tido na época como o maior do mundo, sua meta
era chegar a 2.000 com 15 mil quilômetros de novas rodovias, dos quais 75% operadas
mediante pedágio.
O programa dobrou a rede mexicana, que
passou de 4.500 km em 1989 para 9.900 km em 1994.Foram realizadas 53 concessões, das
quais 44 (5.120 km) estavam em operação em 1995. Investimentos de US$ 13 bilhões em
1989 e 1994 foram financiados por bancos comerciais locais (mais da metade),
governos federal e estadual (US$ 2,5 bilhões) e pelas concessionárias.
No entanto, a subestimação dos
investimentos e dos custos de operação acabou inviabilizando o projeto. Os bancos locais
sofreram calote de cerca de US$ 5 bilhões. Enquanto isso, os usuários passaram a pagar
um dos mais altos pedágios do mundo. Uma das vias expressas construídas foi a
México-Acapulco, com pedágio de US$ 15,00 a cada 100 km, o que reduziu o tráfego médio
mensal a menos de mil veículos por dia.
Como, ao contrário do modelo
brasileiro, a legislação mexicana exige rota alternativa, os usuários passaram a dar
preferência aos trajetos livres de pedágio.
O fracasso foi agravado pela ausência
de tributação sobre o combustível no México e pela regovação das leis que
estabeleciam limites de peso bruto e carga por eixo para os caminhões.
Da mesma que ocorre no Brasil, o
governo mexicano fixa os valores iniciais dos pedágios, que passam a ser reajustados pela
variação dos índices de preços ao consumidor. Mas, ao contrário do modelo brasileiro,
o México oferece garantia para o volume de tráfego. Se este volume não é atingindo, o
prazo da concessão é prorrogado. Se o volume for ultrapassado, a receita excedente é
repartida entre o governo e a concessionária. Inexistem, porém benefícios fiscais para
as concessionárias.
Argentina: reação popular baixa o
pedágio
A Argentina possui uma rede rodoviária
de 448 mil quilômetros, dos quais, 60 mil são pavimentados e 48 mil, embora não
pavimentados, receberam melhorias.
Em 1990, foram concedidos a treze
empresas, por doze anos, 9 293 km de estradas em 19 corredores viários. Os
contratos previam o pagamento pela concessionária do cânon, tarifa destinada a
recuperar e manter o restante da malha.
Ao valores estabelecidos, já bastante
elevadas no início (US$ 1,50 por cem quilômetros para automóveis e US$ 6,00 para
caminhões), logo subiram para US$ 2,30 devido à inflação, e passaram a ser taxados
pelo governo.
Forte reação popular levou governo a
suspender os pedágios em 1991 e a congelar seus valores de 1992 a 1995, sob a promessa,
não cumprida, de subsidiar as concessionárias. Em 1995, os preços foram aimentados em
30%. A redução das tarifas elevou a demanda e obrigou o governo a prolongar o prazo das
concessões para 28 anos, com inclusão de novas obras.
Chile
O processo de licitação adotado no
Chile é bastante semelhante ao brasileiro. As concessionárias são empresas privadas,
mas as concessões contam com garantia de tráfego mínimo, cujo eventual excesso é
repartido com o governo.
Embora a obra de Machado não
contenha nenhum dado sobre as extensões concedidas no Chile, outras fontes dão conta de
que a associação formada pelos grupos Santander (banco) e Cintra pagou no início de
novembro de 1998 US$ 130 milhões ao Ministério de Obras Públicas (MOP) do Chile pelo
direito de exploração da Autopista del Maipo, trecho de Santiago a Talca (cidade
a pouco mais de 200 km ao sul da capital) da Ruta 5. Enquanto isso, as empresas Sacyr e
ACAS aplicaram US$ 110 milhões na Autopista del Pacifico (Ruta 68),
entre Santiago e Valparaiso (cidade litorânea bem próxima e a noroeste da
capital).
A Autopista del Maipo consumirá um total US$ 750
milhões. Com o aporte inicial de US$ 110 milhões, o grupo Sacyr/ACS foi autorizado
a iniciar a execução do projeto e passou a realizar, a partir de meados de novembro de
1998, a operação da rodovia e a manutenção dos túneis de Lo Prado e
Zapata. A partir da transferência, o consórcio tinha prazo de nove meses para
entregar o projeto de engenharia e resolver os problemas de desapropriações. A
construção da obra exigiria US$ 380 milhões.
Estados Unidos:
Segundo Machado, no início dos anos
90, as estradas pedagiadas nos Estados Unidos representavam 6,5% do sistema rodoviário
interestadual e 7% do tráfego (supõe-se que também interestadual).
Segundo dados apresentados pelo consultor G.P. Bodeli em 1998
durante seminário promovido pela Gazeta Mercantil, a extensão norte-americana de
rodovias concedidas não passava de 7.150 km. Como se sabe, a malha total pavimentada dos
Estados Unidos ultrapassa 5 milhão de quilômetros.
Em geral, as turnpikes (rodovias construídas com recursos do
pedágio) americanas são gerenciadas por uma authority, que capta recursos por
meio de bonds (títulos). São poucos e bem recentes os casos da participação da
iniciativa privada nos investimentos em obras públicas.
Isso passou a ocorrer depois da edição do Istea –
Intermodal SurfaceTransportation Efficiency Act, que reconheceu a necessidade de
atrair capitais privados para a construção de rodovias.
Tributo ou tarifa?
Inevitável a abordagem numa obra deste quilate da natureza jurídica do
pedágio. Tributo (taxa) ou tarifa (preço de um serviço público)? Se o pedágio é um
tributo, o governo que o pratica não incorre em bitributação? O pedágio não atenta
contra o livre direito de locomoção?
Reza a Constituição de 1988 que taxa é um tributo vinculado cujo fato gerador
é a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis
prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.
Ao contrário das taxas, os preços são retribuições pecuniárias facultativas
pela aquisição voluntária de bens ou serviços da administração pública, de suas
entidades delegadas ou mesmo de particulares. Os preços públicos dos serviços são
denominados tarifas.
A partir daí, o autor infere que o pedágio é uma tarifa ou preço público,
cobrado pela utilização efetiva e facultativa de um serviço público.
Não se leva em conta que a propria Constituição classifica o pedágio como
tributo, ao excluí-lo da proibição de criação de tributos de barreiras. O erro seria
da Constituição, que teria cometido uma “impropriedade técnica”, alega o
autor.
Trata-se, evidentemente, de um “erro técnico” que tem sido validado
por sucessivas cartas magnas. A Constituição de 1946 já dava poderes à União, Estados
e Munípios para cobrarem taxas destinadas à cobertura de despesas de construção,
conservação e melhoramento de estradas. Por sua vez, a Constituição de 1967 vedava dos
tributos no tráfego entre municípios ou estados, exceto o pedágio.
Não se leva em conta também que, se não existe via alternativa, a compra
do produto torna-se compulsória e não facultativa.
O autor rebate este direito consitucional alegando que a lei 8.987/95, que
regulamentou o artigo 175 da Constituição (concessões) não exige manutenção
obrigatória de via alternativa gratuita. Ora, a omissão em uma mera lei não pode se
sobrepor a uma determinação expressa da Constituição.
Na falta de suporte doméstico, apela para uma decisão da Corte argentina,
segundo a qual existe diferença entre transitar livremente e transitar gratuitamente,
pois mesmo viajando em via sem pedágio, o cidadão pagaria de modo indireto para se
deslocar.
Quanto à bitributação ou mesmo tritributação, nenhuma palavra. Afinal, para
o autor, pedágio não é tributo. Portanto, não se superpõe ao IPVA, à Cide e outros
mais.
Custos versus benefícios
Outra questão inevitável é o confronto entre o custo e o benefício do
pedágio. Tem razão o autor ao afirmar que as tarifas brasileiras são as menores do
mundo (entre US$ 0,07 e US$ 0,027 por quilômetro). Há até um gráfico na página 77
mostrando que, tirando a Argentina (US$ 0,018 por quilômetro), onde há subsídio do
governo, todos os demais países cobram mais caro: EUA (US$ 0,027), Itália (US$ 0,049),
França (0,080), Japão (US$ 0,159) e a recordista Toluca, no México (US$ 0,220).
O que faltou dizer é que as concessões em outros países envolvem o projeto, a
construção e a manutenção de novas rodovias, contribuindo decisivamente para a
expansão do sistema viário. No Brasil, no entanto, as concessões estão sendo
utilizadas principalmente para conservar as estradas já existentes e, quando muito, para
realizar alguma melhoria ou expansão. Por isso, os preços precisam ser necessiaramente
menores.
Acessório superou o essencial
Na verdade, a tarifa ainda é muito alta. Conforme admite no próprio livro o
ex-ministro Eliseu Padilha, os serviços de apoio ao usuário (socorro mecânico,
assistência médica, câmaras de TV, call-boxes, cabos de fibra ótica etc)
consomem 50% da tarifa. “O acessório tornou-se mais importante que o
essencial”, conclui o ministro.
Tudo isso para não falar nos ônus da concessão adotados por vários estados e
que só em São Paulo, segundo o livro, vão gerar receitas de R$ 2,7 bilhões para o
governo.
O transporte de carga, em particular, foi bastante sobrecarregado pelo sistema de
cobrança. Logo no prefácio, o emérito engenheiro Adriano Branco, critica a adoção de
um “coeficiente tarifário único, com pesada incidência sobre o transporte de
cargas”.
De fato, exceto no Rio Grande do Sul, onde se cobra 83,3% do pedágio de um
automóvel por eixo de caminhão (2,5:3), preveleceu o pedágio de um automóvel para cada
eixo de caminhão. Espera-se que este lamentável engano seja corrigido nas próximas
licitações. O plano de concessões de Minas Gerais, por exemplo, prevê multiplicador de
1,50, ou seja cada eixo de caminhão pagará 75% do preço de um automóvel.
No caso de São Paulo, a obra louva-se no ex-secretário Plínio Asmann para
afirmar que foi utilizado como base o valor histórico. Isto é verdade para os
automóveis. No entanto, para os caminhões e ônibus, este valor histórico foi turbinado
de R$ 1,25 em julho de 1994 para R$ 3,00 em julho de 1996, para tornar o negócio atrativo
para as empreiteiras.
Nos últimos oito anos, a tarifa básica de pedágio subiu de R$ 1,25 para R$
6,60, o que corresponde a um aumento 171,47% acima da inflação medida pelo IPC da Fipe.
Benefícios não superam custos
Não corresponde à verdada afirmação do autor (pg. 15) de que a própria NTC
passou a reconhecer os ganhos das concessões para os seus filiados, mesmo descontadas as
tarifas. Na verdade, todos os estudos realizados na época levavam à conclusão oposta.
O próprio autor admite que não se aprofundou no Brasil a questão do custo versus
o benefício do pedágio. Na prática, o que houve “foram (apenas) análises
considerando o retorno financeiro do empreendimento e a renda dos usuários”, afirma.
Entre a vasta bibliografia nacional e
estrangeira de que se valeu Machado, não se encontram trabalhos importante sobre a
relação benefício/custo do pedágio bastante divulgados e encaminhados às autoridades
pelas entidades do setor de transportes, como os desenvolvidos pelo emérito engenheiro e
ex-ministro Cloraldino Soares Severo e pela conceituada consultora Trevisan, a pedido da
Fetcesp – Federação das Empresas de Transporte de Cargas; ou ainda o realizado pelo
consultor internacional Gordon Philip Bodeli para o DNER, apresentado aos transportadores
em seminários sobre o assunto na NTC e na Gazeta Mercantil.
A conclusão de Bodeli foi de que um caminhão pesado ou uma carreta ecomiza
cerca de 20% de custos operacionais quando dexa de operar numa estrada em estado
deficiente (rugosidade em torno de 8) e passa a transitar numa estrada em estado ótimo
(rugosidade 3).
Bodelli reconhece que devem-se excluir do custo sensíveis aos benefícios todos
os seguros e o licenciamento do veículo, pois são despesas que independem do estado de
conservação da rodovia.
Mesmo com todos os brutais aumentos do diesel, pneus e outros insumos ocorridos
nos últimos anos, cálculos do Decope/NTC de julho deste ano, após o último reajuste
dos pedágios paulistas, mostram que, para as vias expresas (R$ 0,067 por quilômetro por
eixo), o pedágio ainda traz aumentos de 22,78% a 27,90% nos custos de transferência dos
veículos, dependendo do número de eixos, valores superiores aos 20% de benefício.
Estes custos são maiores ainda para os complexos rodoviários e para rodovias
como a BR-040, onde o pedágio já chega a R$ 0,077 por quilômetro por eixo, onde
acrescenm de 26% a 31% ao custo de transferência, dependendo do número de eixos.
É discutível também o benefício da melhoria da estrada sobre o custo fixo.
Embora o trajeto seja feito mais rapidamente, nem sempre o ganho de tempo se traduz
em maior número de viagens, uma vez que a oferta no setor de transportes é
tradicionalmente maior do que a demanda por caminhões.
Conclui-se, portanto, que os custos do pedágio superam bastante os otimistas 20%
oficiais de benefícios.
Estes percentuais crescem quando se comparam os custos do pedágio com as fretes
praticados, sabidamente inferiores ao custos. De acordo com pesquisas da Coppead, o frete
médio por tonelada situa-se na faixa de R$ 43,00 por 1.000 t.km, enquanto o custo supera
R$ 66,00, mesmo sem computar a depreciação do veículo e a remuneração do capital.
Ao transferir integralmente o pagamento da tarifa para o embarcador, por meio da
lei 10.209, o governo reconheceu implicitamente que o pedágio constitui um custo
adicional do transporte, que não se confunde com o frete.
Infelizmente, a ausência de fiscalização tem dificultado a aplicação correta
desta medida legal. Na maior parte dos casos, quando chega a levar em conta a
legislação, o que o dono da carga faz é destacar uma parcela do frete já estalecido
para pagar o pedágio, sem nenhum acréscimo no valor total do transporte.
Se a lei for cumprida à risca, o transportador e o autônomo estarão livres
finalmente deste ônus adicional. Mas, o embarcador e, por tabela, o consumidor final,
acabarão pagando a conta, o que contribuirá para elevar o Custo Brasil.
Enfim, o maior benefício fica mesmo com o concessionário. Um fluxo de caixa
apresentado pelo autor para as rodovias SP 300 e SP 330 mostra que, graças ao início
imediato da cobrança do pedágio e à postergação das obras, a concessionária
praticamente não pecisará fazer investimentos nos primeiros cinco anos. Depois de
atingir um pico de US$ 50 milhões acumulados no sétimo ano, o capital empatado começa
decrescer, sendo todo recuperado até o décimo ano. Daí em diante, serão dez anos de
vacas gordas, pois haverá um acúmulo de receitas líquidas de cerca de US$ 170 milhões.
A fonte secou
A forte presença do Estado como provedor da infra-estrutura de
transportes sempre foi marcante no Brasil e na América Latina. Este verdadeiro
capitalismo de estado, iniciado na era Vargas, mantido no governo de JK e bastante
cultuado pelos governos militares, acabou por afastar do país as grandes concessionárias
de serviços públicos.
O modelo funcionou bem por cerca de quatro décadas, graças à
criação do Fundo Rodoviário Nacional, criado em 1945 pela Lei Joppert (decreto-lei
8.463), e à reorganização, no mesmo ano, do DNER.
As construções da via Anchieta e da
Presidente Dutra foram apenas alguns marcos desta política. Os modestos 775 km de
estradas pavimentadas existentes em 1940 saltaram para 19 mil quilômetros em 1965 e os
192 mil quilômetros de malha rodoviária saltaram para 570 mil quilômetros.
Em 1965, já no regime militar, foi criado o Geipot, para
reorganizar o sistema de transportes e captar recursos para expandir o sistema
rodoviário.
A crise do petróleo de 1973 trouxe uma mudança de rumos. Os
recursos do FRN passaram a ser gradativamente transferidos para o novo Fundo Nacional de
Desenvolvimento, até que o próprio FRN acabou extinto em 1983.
Esta política de esvaziamento dos
recursos federais foi coroada pela estadualização do TRU, convertida em IPVA, e a
extinção do Imposto Único sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos,
transformado em ICMS.
No final do governo Figueiredo, não havia mais dinheiro
“carimbado” para a estradas. O Brasil passou a contar unicamente com as escassas
dotações orçamentárias do Orçamento Geral da União (OGU).
Diante da falência do Estado, alastrou-se pelo país uma intensa
discussão sobre a possibilidade de se entregar à iniciativa privada a manutenção das
rodovias de maior fluxo de tráfego, expecialmente aquelas de pista dupla.
Machado não diz, mas avaliava-se na época que este processo de
concessão seria extremamente limitado e dificilmente ultrapassaria 2% da extensão das
rodovias pavimentas.
Experiências preliminares
O Brasil já tinha alguma experiência com pedágios. O DNER chegou
a cobrar tarifas nas rodovias federais de pistas duplas, como a Dutra, a Osório-Porto
Alegre, Rio-Teresópolis-Além-Paraíba, Rio-Petrópolis-Juiz de Fora e Ponte Costa e
Silva. Mas, os postos existentes acabaram desativados porque seus custos operacionais
superavam as receitas.
Também em São Paulo, o Dersa já cobrava pedágios em várias
rodovias, como Anchieta/Imigrantes, Anhangüera/Bandeirantes e Trabalhadores. Da mesma
forma, o DER-SP mantinha pedágio em 1.164 km de estradas, enquanto o DAER do Rio Grande
do Sul tinha três postos de cobrança. Em Vitória, para se ressarcir da construção da
chamada Terceira Ponte, uma empreiteira começou a cobrar pedágios em associação com o
governo.
Estava em andamento também a construção pela iniciativa privada
da ponte São Borja-São Tomé (1.400 m), sobre o rio Uruguai, hoje já em pleno
funcionamento.
Programa federal
Até agora, o programa federal limitou-se aos cinco trechos onde o
DNER já cobrava pedágio (854,5 km). No ano 2.000, esta rede foi acrescida do pólo
Pelotas (633,8 km) devolvido pelo governo do Rio Grande do Sul.
Estudos iniciais do DNER consideraram viável a concessão de 10.379
km, enquanto outros 6.868 km só deveriam ser concedidos (sem cobrança de pedágio) para
serviços de manutenção.
Em 1998, este estudo foi revisto e passou a incluir as rodovias do
Corredor Mercosul, ligando Belo Horizonte a Osório.
A obra não menciona decisões mais recentes do governo, após
sucessivas greves nacionais de autônomos, de abdicar da implantação de novos pedágios
nas regiões menos desenvolvidas do país ou onde as concessões possam criar obstáculos
ao escoamento das safras agrícolas.
Os pólos gaúchos
As concessões rodoviárias no Rio Grande do Sul baseiam-se no
conceito de pólos rodoviários, ou seja, um nó para o qual convergem de três a cinco
rodovias. Foram definidos nove pólos e 33 praças de cobrança envolvendo 2.134 km de
estradas, que representam 22% da rede rodoviária do Estado. Algumas das rodovias de cada
pólo não possuem praças de pedágio e sua manutenção é subsidiada pelas demais.
Uma das vantagens do modelo gaúcho é que a tarifa por eixo de
caminhão não equivale à de um automíveis, mas é calculada multiplicando-se a tarifa
por automóvel pelo redutor 0,835 (2,5 por 3).
Embora as tarifas sejam 17% inferiores às federais, o que Machado
não diz é que a maioria das rodovias concedidas são de pista simples. Em muitas delas,
o governo restaurou ou construiu várias trechos com recursos públicos antes de
concedê-las à iniciativa privada.
A partir de 1995, com a posse do novo governo, as tarifas passaram a
ser cobradas nos dois sentidos e os pólos compostos unicamente por rodovias federais
foram entregues ao extinto DNER.
O grande anel paranaense
As rodovias concedidas pelo Paraná em 1998 compõem um grande anel
de integração, de 2.382,3 km, que liga as principais cidades do estado. Machado não
diz, mais boa parte desta extensão tem pista simples. As seis concessionárias que
explorarão o anel por 24 anos responsabilizaram-se também pela conservação de mais
308,29 km de rodovias estaduais.
Às vésperas das eleições de 1998, o governo do estado reduziu as
tarifas em 50%. A pendenga só foi resolvida em março de 2.000, graças a um acordo que
elevou os pedágios em 76% e redução as obrigações das concessionárias. Hoje, os
compromissos envolvem a realização de 242 km de duplicações e contornos até o final
de 2.002 e 1.597 km nos anos seguintes.
Santa Catarina: nos tribunais
O plano do governo estadual prevê a concessão das rodovias SC
400/1/2/3, envolvendo invetimento de mais de US$ 1 bilhão. As concessões chegaram a ser
outorgadas, mas estão sendo questionadas judicialmente.
Embora a concessionária da Linha Azul (SC 401) já tenha realizado
diversas obras, ainda não foi autorizada pela Justiça a cobrar pedágios.
Rio de janeiro: mais caro no fim de semana
O governo do Estado do Rio lançou em 1996 programa deconcessões
onerosas para as rodovias estaduais da região dos lagos. O programa previa investimentos
no melhoramento e ampliação da capacidade da RJ –124 (30 km), construção de
rodovia paralela à RJ-106 (26 km) e recuperação e melhoramentos no segmento final da
RJ-106 (4 km).
A tarifa prevista para os 60 km da RJ
124 (Via Lagos), entre Araruama, Rio Bonito e São Pedro da Aldeia, era de R$ 3,00 com
possibilidade de aumento para R$ 5,00 nos finais de semana. Machado não diz, mas
hoje estes pedágios chegam a R$ 4,70 nos dias úteis e R$ 7,20 nos fins de semana.
Bahia
Na Bahia, existe apenas um trecho concedido de 46 km, entre Catu e
Mangue Seco, com pedágios nos dois sentidos, cobrados em Abrantes, de R$ 2,60 nos
dias úteis e R$ 4,00 nos finais de semana.
Machado deixa de mencionar os 67,3 km da ES 60, Rodovia do Sol, no
Espírito Santo, onde funcionam dois pedágios bidirecionais, um no km 0 (R$
1,3), outro no km 30 (R$ 3,45).
São Paulo: sem segunda fase
Com operação iniciada em 1998, o programa de concessão de São
Paulo, concedeu à iniciativa privada, por vinte anos, doze lotes, num total de 3.508 km
de rodovias, nas quais operam 87 praças de pedágio, sendo 32 delas em estradas de pistas
simples.
Os investimentos previstos são de R$ 6,4 bilhões. Estima-se que a concessionárias
arrecadarão R$ 30,7 bilhões, dos quais R$ 2,7 bilhões serão recolhidos ao governo
estadual como pagamento pelo ônus das concessões.
Machado não diz, mas em junho de 1997, as tarifas por quilômetro
eram de R$ 0,032411 em rodovias de pista simples, R$ 0,0453337 em rodovias de pista dupla
e R$ 0,0518857 quando se tratar de sistemas rodoviários. Hoje, outubro de 2.002, a tarifa
as rodovias de pista dupla já alcança cerca de R$ 0,067 e a dos complexos rodoviários,
R$ 0,077. Como o último reajuste deixou de ser repassado às rodovias de pista simples,
sua tarifa deve andar pela casa de R$ 0,044.
A obra também não menciona a segunda etapa do programa de
concessão de rodovias, de cerca de 2.500 km, que desapareceu dos jornais e parece
condenada ao esquecimento após a série de greves dos transportadores autônomos, que
encontrou no combate ao altos valores do pedágios uma das suas principais bandeiras.
Campeões mundiais
A obra menciona, de
passagem, levantamentos da NTC sobre a hipertrofia do setor. Segundo G. P. Bodeli, o país
que tinha, em 1998, maior extensão concedida era a Argentina (9.400 km). Destacavam-se
também Estados Unidos (7.150 km), Japão (6.981 km), França (6.500 km), México
(.6.400 km), Itália (2.885 km), Espanha (2.037 km) e África do Sul (1.374 km).
De acordo com estatística da ABCR
– Associação Brasileira de Concessionárias, no Brasil, só os trechos concedidos
à iniciativa privada já chegam a 9.508 km. Segundo levantamento da NTC, existem mais 904
km de rodovias pedagiadas diretamente pelos DERs, o que totaliza 10.409 km de estradas
cobrando tarifas. Este total representa um recorde mundial não só em termos absolutos,
mas principalmente relativos.
A obra não se cansa de alardear os
indiscutíveis benefícios do pedágio, como a liberação de recursos públicos para
outras aplicações, aumento da segurança e melhoria do estado de conservação das
rodovias.
No entanto, o modelo brasileiro
de concessão tem saído caro para o usuário. Isto explica a perda de ímpeto do
processo. O momento atual é mais de ajustes nas concessões já implantadas do que de
expansão do sistema.
Seria desejável, daqui para frente,
não só uma revisão das tarifas, para adequá-las aos benefícios reais, como
também a redução do número de praças de pedágio, em especial as instaladas em
rodovias de pista simples. No caso de São Paulo, em particular, os primeiros passos nesse
sentido deveriam ser a extinção dos pedágios em rodovias de pista simples, alguns deles
deficitários, e do chamado “ônus da concessão”, que transforma o pedágio em
verdadeiro negócio da China para o governo. Além de livrar-se das despesas de
conservação das estradas, o Estado ainda cria, por meio dessa cobrança, uma fonte de
polpudas receitas.
* Neuto Gonçalves dos Reis é mestre
em Engenharia de Transportes, jornalista e Assessor Técnico da NTC |
